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曹玫 李含 | 国外公共政策评估经验及对我国规划评估的启示
发布日期:2020-08-05 编辑:曹玫 李含 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

摘 要

评估是推动规划完整生命周期的重要环节。综合来看,国外政策及规划评估均坚持战略评估的视角,具有评估工作制度化、责任主体明确化、评估方法体系化、评估内容综合化、评估结果实用化、评估工作常态化等特征。我国规划评估经过十多年的发展,已经形成具有中国特色的评估体系,但与国外相比仍存在评估工作缺乏制度依据、评估方法运用相对简单、结果应用刚性不足等问题。我国今后应进一步借鉴国际经验,从推进制度建设、完善评估工作机制和方法、推动评估结果运用等角度稳步推进规划评估工作规范发展。

关键词:规划评估;国际经验;评估方法;启示借鉴

规划中期评估和后评估是规划完整生命周期的重要环节,是根据业界公认的标准和程序,按照一定的评估原则对规划内容、实施过程、效率、效果、影响和可持续性等进行评价或判断的系列活动,据此做出规划延续、改进或终结的专业判断,而且还决定着规避主管部门的工作质量和价值导向,并最终影响着公共资源的优化配置方向和公共部门的社会形象。早在20世纪30年代,西方国家就已经开始进行战略规划评估的探索与实践,我国于本世纪初开始进行规划中期评估和后评估工作。

一、国外公共政策评估基本情况

(一)公共政策评估的兴起与发展

规划是公共政策的体现形式,就其本质而言应属于公共政策的范畴。国外对于公共政策的事中事后评估最早可以追溯到20世纪30年代的罗斯福新政时期。当时,美国为了提高“新分配”措施的实施效果,主动引入后评价机制,由社会学家史蒂芬用实验设计方法进行评估,但是并没有产生广泛效应。20世纪50年代后期,政策科学研究兴起,研究范畴从决策前的政策分析逐渐扩展到政策制定、实行、评估等各个方面,促进了政策中期评估和后评估工作的开展。20世纪60年代后,政府干预政策的盛行推动了中期评估和后评估的快速发展,成为监督政府公共支出、促进政策规划成效的系统工程,尤其是在美英等西方国家发挥了重要作用。20世纪80年代以来,以提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”席卷世界,在其影响下,中期评估和后评估受到越来越多国家和国际组织的重视,丹麦、挪威、芬兰、加拿大、德国、法国、日本、韩国、新加坡、新西兰、荷兰、瑞士、澳大利亚等众多发达国家,世界银行、亚洲开发银行等国际组织相继开展了评估工作。而受国际援助项目开展的影响,以印度为代表的发展中国家也相继借鉴发达国家经验,并结合本国特点开展评估工作。

(二)国外公共政策评估的特点

从管理和实行的情况来看,国外公共政策评估具有以下几个方面的特点:

1.评估工作制度化

规章制度是开展评估工作的依据,国外开展评估工作的国家普遍注重制度体系的建设,相关国家不断出台或更新相关法律、规章和制度,其中一些国家更将其上升到法律层面。美国自1973年开始,陆续出台《联邦政府生产率测定法案》《政府绩效与结果法案》《政府绩效与结果法的现代化法案》等。英国1997年颁布《地方政府法》,要求地方政府必须实行政策绩效评估制度,2003年、2006年分别发布《绿皮书:中央政府的评估》《对英国区域开发办公室的评估:建立评估的框架和方法》等制度文件。日本2001年、2007年、2010年分别颁布或修订《政府政策评估法案》《实行政府政策评估法案的内阁命令》《实行政府政策评估法案的条例》《实施政策评估的基本指南》《政策评估的信息公开指南》等相关法规。韩国2001年通过《政策评估框架法案》,2006年实施《政府业务评估基本法》,并于2016、2017年进行两次修订。

2.责任主体明确化

公共政策评估的专业性强。若没有专门的机构负责,政策评估的质量很难得到保障。为推动政策评估,国外普遍设立专门机构。美国由联邦政府管理和预算办公室(Office of Management and Budget,OMB)负责行政系统内的政策评估工作,政府问责办公室(Government Accountability Office,GAO)则进行立法系统的政策评估工作。法国有多个机构承担包括国会、中央和地方行政机关、法国审计法院和地方审计法庭,以及由公务员、民选议员和评估专家组成的大区评估委员会等。澳大利亚由隶属于政府的公共服务委员会统筹领导政策评估全流程工作。日本有各主管省厅开展评估工作,总务省行政评价局则负责相应的监督引导和综合评估工作。根据联合国开发计划署(The United Nations Development Programme,UNDP)1992年的一项调查资料,在当年就已经有85个发展中国家在政府机构序列中成立了中央评价机构,其中50%设在计划和社会发展部门,12%设在经济管理部门,16%设在财政和国家预算部门。

3.评估方法体系化

为了提高评估的科学性、准确性,国外研究提出了多种评估方法,比如费用效益法、规划平衡表、多元模型法等,并鼓励在评估中综合运用。部分国家还构建了符合本国国情的专门评估模型。比如美国提出了绩效评价模型,开发了项目评估等级工具、优先绩效目标工具。英国按照“远期目标(objective)—具体目标(target)—评估指标(indicator)”的设计原则,建立了一套自上而下的,由背景指标、核心指标、地方性指标和重大影响指标组成的评估指标体系,用于监测分析规划的实施进展和效果。日本总务省也为各部门提供政策评估的标准模型,分为公共项目评估、成绩评估和综合评估等三种评估类型,基础方法是费用效益分析。

4.评估内容综合化

经过多年发展,国外评估理念经历了由侧重单一的“结果评判”到关注多元的“过程检测”的过程,评估内容已经从目标完成情况,转变到目标、过程、效率、效果、影响、可持续性等多维度评估。美国的政策评估包括政策必要性分析、政策合法性和对公共政策实行效果的分析等三方面基本内容。法国对政策影响效果的评估既注重经济影响,也注重社会、环境等方面的影响;既注重短期影响,也注重长期影响。

5.评估结果实用化

国外评估非常注重结果的运用,以此来增强评估工作的影响力和约束力,并对提高评估质量提出要求。美国政府将评估结果与财政预算编制相挂钩,若一个政府项目连续3年未能完成绩效目标,将向国会建议终止该项目或调减其财政预算。英国评估结果的应用主要是改进相关政策措施,或者为其他类似项目提供经验。韩国依据评估结果对绩效突出者以嘉奖令、个人升职及预算分配等方式进行奖励,对绩效低者进行处理。日本政府要求各部门必须将评估结果于每年6月向国会报告 (每年4月开始评估工作),国会7月将评估结果反映到政策制定和预算申请中,每年8月开始讨论下一年度预算申请,12月确定下一年度预算计划,评估结果与预算计划直接挂钩。

6.评估工作常态化

评估已经成为国外政府广泛推行的工作,工作覆盖范围、评估量均较大。2012年日本已经有47个县级政府、17个政令指定都市和782个(约占43%)市町村已开展政策评估,2016年中央政府进行的事后评价达1272件。截至2020年3月,美国政府问责办公室网上公示评估报告已经达到3.8万余项。很多国家都定期制订评估工作计划,按计划推进评估工作的开展。日本要求各主要行政主体制订一份针对本部门的政策评估基本计划(3-5年时限)及实行计划(年度政策评估计划)。英国政府以年度监测报告的形式持续进行规划实施评估,其中最典型的是《伦敦市年度监测报告》,2013年以来持续发布。

二、我国规划中期评估和后评估现状及问题

(一)规划中期评估和后评估开展情况

我国的事中事后评估起步于20世纪80年代。1980年代初期,随着国外对华援助资金和外资项目的进入,原国家计委推动学习研究国际后评价理论方法。1988年,原国家计委委托开展了第一批国家重点投资建设项目后评价,标志着后评价在我国正式开始。随后,国家有关部委和重点企业如原国家经贸委、国防科工委、国资委、铁道部、水利部、交通部、中咨企业、国家开发银行等开始了相关的研究和实践工作。1998年,为系统总结、汲取经验教训,提高投资项目决策科学化水平,原国家计委委托中咨企业对“八五”期间建成投产的400多个大中型项目进行了全面后评价,这是我国战略规划评估的雏形。2003年国家发展改革委组织开展国家“十五”计划纲要中期评估,是我国真正开启战略规划评估工作。随后在国家发展改革委牵头负责的“十五”“十一五”“十二五”“十三五”等规划中期评估、总结评估等工作的引领下,其他部委、各地方纷纷开展了区域规划、行业规划、城乡规划等战略性规划的评估工作。与此同时,一些具有战略引领作用的政策,如西部大开发政策、实施振兴东北等老工业基地政策等也开展了中期评估、总结评估等工作。表1列出了我国发展规划中期评估和后评估发展的部分时间点。

(二)我国规划评估主要特点

根据现有政策和已经开展的实际评估案例,我国规划评估已经呈现以下特点:

1.自评估和第三方评估相结合

政府系统自评估在有效整合已有评估资源的同时,持续推进评估工作创新,在精心做好调研方案的基础上,开展深入细致的实地调研,不断提升自评估的质量和效率。另一方面,政府各部门通过定向委托或公开招标,选择国内外知名研究机构、评估咨询机构和智库开展第三方评估,将第三方评估结果作为规划评估的重要参考。

2.综合评估和专题评估相结合

着眼于统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局进展情况,深入开展综合性、系统性评估。同时,围绕贯彻落实国家重大战略、聚焦社会热点问题、确保如期全面建成小康社会等,选取若干重大专题,采取委托、招标等方式,部署开展专题评估。

3.目标导向和问题导向相结合

从确保如期实现预期目标,更多地运用系统分析、计量模型、政策模拟等方法,逐项对照目标进度要求,发现问题,提出对策建议。同时,从迫切需要解决的各领域各环节问题入手,进行原因追索,明确破解难题的路径和办法,积极主动防范化解风险隐患。

4.过程评估和效果评估相结合

既综合运用文献梳理、调研访谈等方式,评估围绕主要目标、重点任务以及重大工程项目实施所开展的主要工作、采取的具体措施及落实情况,更强化前后情景对照、费用效益分析,加强对规划实施所取得的实际成效、人民满意程度,以及中长期影响效应等的评估。

5.标准化与个性化相结合

既对各项工作的进展成效、质量效益、经验做法、存在问题、发展态势进行规范化、格式化评估,又结合不同领域的实际情况,制订适用高效的工作程序,综合运用统计数据和非统计数据资源,利用大数据分析方法,避免不同地区、不同领域简单套用同一种程序、机械使用同一个标准。

6.客观评价和主观调查相结合

既掌握各项目标任务进展,做好定性分析和定量评价,客观反映规划实施情况,又将人民群众的切身感受作为重要评价标准,充分运用互联网技术和信息化手段,开展更大范围、更具代表性的企业、公众等社会调查,提高评估结果的感知度和认受度。

(三)我国规划评估存在的主要问题

相对于国外的公共政策评估,我国规划评估仍存在以下不足:

1.评估工作缺乏制度依据

我国五年规划评估和城市总体规划的评估依据相对比较明确。其中,五年规划以规划文本、国务院及其所属机构下发的文件等为依据,由国家发展改革部门牵头、组织相关部委、地方政府、研究机构等开展工作;城市总体规划依据《城市总体规划实施评估办法(试行)》由城乡建设部门组织开展评估工作。但是,其他相关政策、规划等的评估管理则相对比较松散,主要由制定、发布、实行等相关主体根据工作需要临时性安排评估工作,缺乏相对统一的制度依据、责任主体、工作流程等。

2.评估方法运用相对简单

在公共项目的评估领域,我国已经应用了几乎所有国外的后评价方法,如逻辑框架法、有无对比法、层次分析法、因果分析法、综合评价法和成功度评价法等。但是,在战略规划评估领域,对国外经验的借鉴有限,运用的方法相对简单。对于大量描述性、战略性的内容,多以定性分析为主,定量分析则主要采用基于目标一致性的对比分析法。在评估指标体系的构建方面,往往由评估工作人员自行确定,带有比较强的主观性。

3.结果运用刚性不足

从目前各部门已经开展的评估工作情况看,对于评估结果运用刚性不足。现行制度对评估成果的运用没有明确规定,缺少针对整改措施的提出、反馈和落实等刚性要求。部分评估工作已经提出的问题、建议缺乏相应的落实措施。现有绩效考核指标体系与规划、政策、项目等实行情况缺乏联动机制,对地方政府和党政领导干部的政绩考核缺乏约束力,相应降低了评估作用的发挥。

三、完善我国规划评估工作的建议

国外事中事后评估经验和我国实践已经证明,通过开展中期评估和后评估,有利于及时掌握变化中的国情和区情,调整和确定政策导向,从而推进经济社会可持续健康发展。我国今后应从以下方面推进完善规划评估工作。

1.加快推进评估制度建设

可考虑由国家发展改革部门牵头,研究战略性规划、政策及公共项目的评估工作,形成一套严谨、统一且具有较强适应性的引导性文件,对评估要求、准则、理念、主体、对象、内容、方法、结果应用等做出明确的规定和安排。在此基础上,由相关部门根据行业及地方特点进行细化完善,形成我国评估工作制度体系。中远期还应考虑在总结经验的基础上,形成专门针对评估工作的立法。

2.完善评估的工作机制

结合国家战略、部委工作重点以及战略性规划、政策、项目实际实行情况,制定科学合理的评估计划。在中央层面建立以国家发展改革部门牵头,相关部门参与的评估工作机制,明确工作职责,建立沟通机制,实现评估“横向到边”。与此同时,积极引导地方各级政府建立评估工作机制,实现“纵向到底”。充分借鉴国际经验,通过理论研究和实践总结,尽快形成统一的评估准则和操作指南,构建科学实用、具有可操作性的评估模型和方法体系,推动评估工作顺利有效开展。

3.强化评估成果运用

结合评估制度建设,强化评估成果的应用力度。建立规范的评估建议反馈、整改工作制度,对相关举措形成管理台账并加以跟踪督办,确保建议落到实处、取得实效。将评估成果运用与规划实施的日常管理、财政支出计划、业绩考核奖惩等工作紧密协同,强化评估工作对既有管理信息的有效使用,同时推动评估建议在日常管理中落实落地,特别是要与相关机构、人员的激励约束等机制有机结合。

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